FT:中国“金融外交”模式转型

家国天下2020-10-17 16:26:27

从全球范围来看,马欣达•拉贾帕克萨在1月斯里兰卡总统选举中落败,在政治上仅被视为一次轻颤。但对于执行金融外交政策的中国而言,由此带来的损失已不亚于一次大痉挛,足以让中国重新安排在亚洲的外交布局。金融外交是北京方面在世界各地争取朋友和商业优势的策略中的一根关键支柱。


斯里兰卡的新领导人迈特里帕拉•西里塞纳并未隐藏对中国的反感。他在竞选时谴责“外国人”窃取本国财富,这是在影射价值数十亿美元的中国政策贷款。


“这是光天化日下发生在每个人面前的打劫……如果这个趋势再延续6年,我们的国家将变成殖民地,我们将变成奴隶,”他在宣言中表示。


自西里塞纳获胜以来,斯里兰卡方面已通知中国,正在重审中国贷款的条件。该国还叫停了正由中国国企中国交通建设股份有限公司施工的、投资15亿美元的港口工程。尽管斯里兰卡表示希望与中国保持紧密联系,但西里塞纳3月13日在迎接印度总理纳伦德拉•莫迪访问时,也开始更卖力地讨好中国的主要地区竞争对手印度。莫迪是28年来首位访问斯里兰卡的印度总理。


对于中国的“支票簿”外交政策而言,此次斯里兰卡的态度逆转并非一次孤立的挫折,而是一连串挫折中最新的一起。中国通过政策性贷款协议在发展中国家寻求资源、市场与战略联盟的努力,时不时被这些挫折打乱。


高风险的生意


乌克兰严重拖欠了中国贷款,而津巴布韦也没能偿还金额小得多的中国贷款。其他接受中国政策贷款的国家——比如委内瑞拉、厄瓜多尔和阿根廷——都遭遇了不同程度的经济困难,使它们的偿债能力引起怀疑。“中国把钱借给非洲、拉美甚至一些亚洲的不稳定政府,在这方面承担了太大风险,”智库中国社会科学院 (CASS)的研究员余永定说,“许多中国机构认为,只要他们跟政府达成协议,这些协议就板上钉钉了。但政治现实要复杂得多。”


对中国而言,面临风险的远远不止是金钱。中国利用其全球最大开发性融资提供国的身份,让自己在声称在发展中国家中的领导地位时更具说服力,从3.8万亿美元外汇储备中拿出资金,提升与那些常常持反美立场的国家的关系。但分析人士表示,这一模式目前看来不管用了。中国与一些信用评级低、政府不稳固以及资源行业出现困境的国家秘密达成的双边协议,已显出瓦解的趋势。


中国金融外交模式的变化,对世界更广大地区产生了影响。目前有迹象表明,中国政府越来越不能容忍日益严重的风险,此趋势可能令世界上部分最脆弱的经济体丧失至关重要的信贷来源。中国政府似乎也想分散自身的风险,采取更加机制化、多边化的路径——中国建立亚洲基础设施投资银行和新开发银行的计划已表明了这一点。此外,分析人士表示,关于这些中国主导的机构应在单纯追求利润上走多远,以及应在多大程度上推动中国的政治与战略计划, 中国政府内部存在着分歧。


鉴于2008年危机以来中国开发性金融活动的规模之大和增速之快,即便中国部署开发资金的方式发生细微变化,都有可能带来重大影响,


支付的不透明以及全面官方数据的缺乏,令人很难算出,中国国有机构究竟放出了多少贷款。美国进出口银行董事长弗雷德•霍赫贝格表示,近年来中国国有机构承诺贷款额高达6700亿美元,但其他人提出的数额则比这个低。


波士顿大学弗雷德里克•帕迪全球问题研究院副教授凯文•加拉格尔和智库美洲国家对话组织的项目主管马格里特•迈尔斯维护的一个数据库显示,自2005年以来与中国政府相关的对拉美贷款总额已达1190亿美元,仅2014年便增加了220亿美元。约翰霍普金斯大学教授德博拉•布罗蒂加姆管理的一个中非贷款数据库显示,2000年至2011年,中国实际对非洲发放了528亿美元的贷款。


加拉格尔认为,大宗商品超级周期的终结以及油价走低,将使中国政府支持力度最大的几个国家曝于风险之中。加拉格尔预测称,“在拉美或非洲的某个地方,这些国家中的某一个将在中国贷款上违约。”


委内瑞拉尤其是个需要引起警觉的国家。美洲国家对话组织的数据显示,中国已16次向该国提供贷款,总额达563亿美元。该国经济发生崩溃,促使债券 投资者在定价时把未来5年该国违约可能性达90%的因素考虑在内。北京方面对此感到忐忑不安。今年早些时候,委内瑞拉总统尼古拉斯•马杜罗前往中国恳求帮其纾困,但遭到了中国政府的拒绝。


债务协议当初是由马杜罗的前任、“中国人民的好朋友”、已故总统乌戈•查韦斯与中国达成的。制衡机制被避开了,这笔债务绕过了委内瑞拉议会授权,理由是,因为债务将用石油而非美元偿还,所以它不能被归类为“债务”。


哈佛大学(Harvard)国际发展中心主任里卡多•豪斯曼认为,这意味着这些资金从未被列入国家预算,由此逃脱国家的石油收入分成规则。但是,当委内瑞拉国家石油公司(PDVSA)无法履行其 “债务换石油”还款计划时,它被迫从央行借钱,从而加剧了硬通货短缺,助长通胀,妨碍食品进口。


中国对委内瑞拉热度降低,不仅缘自对委内瑞拉政府经济管理能力的担忧。让中国与拉美进入“蜜月期”的原因是北京方面一度对石油和贱金属的极大需求。而随着中国经济放缓,这种需求如今已不再强劲。凯投宏观分析师戴维•里斯说:“虽然委内瑞拉等国曾经享受着与中国的某种特殊关系,但中国政府似乎没有意愿开出空白支票帮助他们脱离困境——走低的大宗商品价格已经对这 些国家的收支平衡造成压力。”


对乌克兰来说,北京方面同样已不像以前那么热情。被视为乌克兰“窃国者”的前总统维克托•亚努科维奇在2013年受到了中国国家主席习近平特别热情的接待,两国同意进一步深化双边“战略伙伴关系”。但是,自亚努科维奇被赶下台以及 中国的战略重心转向俄罗斯之后,北京与基辅方面的来往降低为围绕后者拖欠的约66亿美元债务的争执。


分析人士称,这些挫折可能会说服中国更多通过由其领导的新多边机构输送资金。中国贷款计划的关键动机似乎也在不断变化;过去10年,其主要目的是寻求获得资源,但现在已让位给另一项紧迫任务——为中国的巨型工程企业打开海外市场。


布罗蒂加姆教授说:“把(中国的外汇储备)投入美国国债没有获得多少回报,所以,将它们用于为基础设施项目提供贷款可以实现双赢,为在国内面临产能过剩的大型企业创造商机。”


大型项目


中国在基础设施领域的投资规模可能超过任何之前与资源相关的承诺。一个典型的例子是“两洋铁路”项目,这条规划中的铁路总长5000公里,始自秘鲁的太平洋沿岸城市,经由安第斯山脉,到达巴西的大西洋海岸。对于该项目的成本还没有评估,但习近平主席已签署了合作备忘录——表明了项目对北京方面的重要性。


总部在北京的研究机构龙洲经讯的汤姆•米勒表示,类似地,中国大力倡导的“新丝绸之路”计划——设想用数十亿美元的投资建设横跨欧亚大陆、南中国海以及印度洋的交通基础设施——至少部分是为了帮助国有水泥、钢铁、船舶以及重型设备生产商出口他们过剩的产能。


此类超大型基础设施工程的性质——建设工期长且横跨多国——使中国不得不分散风险。“由于中国产能过剩,它需要通过放贷以促进出口,例如,向一些国 家提供贷款,这样中国就可以助他们修建高速铁路,”余永定说。“为了将损失和风险降到最低,中国需要在有风险的投资上与其他国家合作。”


正是在这一背景下,北京方面正在建立新一代机构,与自二战以来在“华盛顿共识”下主导开发性金融的世界银行、亚洲开发银行

以及其他实体相竞争。


英国和其他欧洲大国加入成为亚投行创始成员国谈判的决定——尽管遭到来自华盛顿方面的强烈反对——展示了中国规划的基础设施贷款计划的吸引力。目前,还不清楚主导亚投行、新开发银行(成员包括巴西、俄罗斯、印度、中国和南非)以及400亿美元的“丝路基金”贷款协议的是何种规则。正是在这一领域,中国与这些新多边机构中的合作伙伴可能很难协调相互竞争的议程。


位于华盛顿的智库史汀生中心的中国外交政策专家孙云(音译)表示,中国有利用亚投行的贷款“推进中国的经济议程,尤其是中国产品和服务出口”的压力。她补充说,与此同时,一些中国外交政策战略家声称,亚投行“应该支持中国的战略利益,因此,对于不尊重中国的国家,应该给予较少的优惠考虑”。


这些观点不仅对中国,而且对于加入中国领导的多边贷款机构的国家都提出了挑战。北京方面变化的战略利益经常与其邻国以及西方国家发生冲突,而推动中国出口的目标可能并不会让所有合作伙伴都高兴。因此,构成当前美国领导的国际开发金融体系基础的相互默许原则,可能在中国的管理下难以实现。“华盛顿共识”可能变为“北京困境”。


杰夫•代尔和詹姆斯•克拉布特里补充报道

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