除了“汇率操纵国” ,特朗普的贸易保护工具箱还有啥?

中国金融四十人论坛2020-05-29 10:54:26

本文系“金融四十人(CF40 VOICE)”专栏文章,由中国金融四十人论坛(CF40)授权华尔街见闻独家发布。本栏目基于CF40的大量内部成果,针对宏观经济、金融和国际领域的焦点、重点问题提供专业分析。本栏目所刊文章以匿名形式呈现,不代表CF40及其成员所在机构意见。

 

特朗普政府贸易政策倾向和特征

判断特朗普政府可能对中国实施的贸易政策,其贸易团队核心,包括美国商务部、美国贸易代表和国家贸易委员会(特朗普新成立的部门)都有决定性作用。传统上美国商务部的权力不大,但特朗普将提高了商务部的作用,商务部长罗斯(Wilbur Ross)成为美国贸易政策的主要领导者。商务部长罗斯在与国家贸易委员会的纳瓦罗(Peter Navarro)合作的论文中表示,贸易逆差会损害一国的经济增长,认为美国应该采用防御性的贸易措施避免贸易对手的不公平贸易行为。纳瓦罗更是以对中国强硬出名,主张采取激进的手段减少中美贸易逆差。美国贸易代表赖思哲(Robert Lighthizer)则全权负责美国对外的贸易谈判。赖思哲在里根政府时期就担任过代理美国贸易代表,参与过美国对日本的贸易战,此后长期担任钢铁行业的贸易谈判律师,熟悉各种贸易手段和工具。赖思哲从来都不是自由贸易的支持者,主张通过强化执法来对付“不公平”的贸易行为。作为在世界贸易组织(WTO)成立之前就深度参与贸易谈判的专家,赖思哲对WTO的许多规则和争端解决机制都不满。特朗普本人更是认为美国在许多贸易协定中都吃亏了,甚至威胁退出WTO。

简言之,从几位核心贸易团队成员的背景来看,特朗普政府的贸易保护措施主要有几方面特征:打击面包括与美国有较大商品贸易顺差的国家,例如中国、墨西哥、日本、德国,而无论是否真的存在不公平贸易壁垒和汇率操纵行为;强化执行美国法律框架内的贸易救济措施,政府部门主动发起反补贴反倾销调查而非基于商业情愿;不惜挑战WTO规则以获得竞争优势。

当美国对中国挑起贸易争端,受影响最大的行业集中在中国对美国出口金额高且替代弹性较高的行业,例如钢铁及金属制品,化工制造,服装及纺织,机械设备,电子设备,汽车及零件等。医药、木材和电影音乐行业也很可能受波及,因为这些行业存在强势利益团体并且在华盛顿影响很大,政治敏感性较高。木材行业则一向是华盛顿的政治敏感问题,美日、美加间均发生过木材行业贸易摩擦,近年也对中国木材行业发起过双反案件。此外,美国对中国的半导体行业一向敏感,近期曾发布白宫报告强调半导体行业的国家安全问题重要性,可能会要求美国外国投资委员会(CFIUS)特别针对半导体行业作出规则调整。

各项贸易保护措施实施的可能性及可行性

(一)特朗普政府很可能采取的几种贸易保护措施

1.  主动发起反补贴、反倾销

特朗普可能对双反程序进行使用规则调整以扩大效力,很有可能的是要求商务部开始主动启动案件调查。奥巴马政府已经针对中国作出过双反程序改动,例如扩大取样范围和调整非市场经济体的反倾销税定量规则等。

美国的反补贴反倾销调查是基于本国产业对外国的倾销或补贴行为向政府发起的请愿,然后由政府部门启动调查。商务部会调查倾销或补贴行为事实是否存在并进行定量,美国国际贸易委员会则调查是否存在实质性损害,最后实施反补贴或反倾销关税。但特朗普的贸易团队很可能支持商务部主动对贸易对手启动双反调查和关税惩罚,而不需要基于企业的请愿。

除此之外,特朗普可能还将对双反程序进行其他使用规则调整,并主要针对中国的非市场经济地位。中国由于产能过剩问题在谈判中处于劣势,特朗普政府可能重点利用这一情况拒绝承认中国的市场经济地位,并继续在反倾销调查中使用第三国价格对比。又如,特朗普还可以用中国汇率低估的名义,让美国商务部以汇率问题作为反补贴依据。甚至,即使中国获得市场经济地位,第三国价格对比规则不再适用,商务部也可以根据汇率低估作出反倾销调查中的成本价格修正。

近年美国对中国已经发起了多件集中在钢铁及金属制品、化工、纺织、汽车行业的双反调查,未来特朗普政府可能会进一步加大力度。

2.  反规避(Anti-Circumvention Investigations):

反规避是指进口国针对出口国企业采用各种方法来规避进口国所施加的反倾销反补贴税而采取的法律行为。例如,出口国企业在第三国进行组装加工或其他简单处理后将商品销售到进口国即是常见的规避行为。2016年,美国钢铁企业对美国商务部发起反规避请愿,要求制止中国钢铁行业借越南规避双反。铝业也曾发起请愿,近年类似案件数量激增。

3.  加强美国外国投资委员会(CFIUS)对中资的审核权限

总统对外资有很强的权限,这也是很大概率会实行的政策。例如,传统上CFIUS适用于国家安全问题,经济安全权限曾被驳回,但是特朗普团队曾表示出CFIUS应涉及经济安全问题的倾向,例如以互惠性原则(Investment Reciprocity)对待中资,即考虑美资在中国所受到的待遇或壁垒并以同理对待中资。涉及范围也会扩大,尤其是针对国有企业。

4.  337条款 (Section 337 of the Tariff Act of 1930)

针对知识产权问题的337条款也是非常有可能实施的贸易保护方式之一,且非常有效,许多美方专家都建议加强使用该条款。根据此条款,如果任何进口行为存在侵犯美国知识产权或不公平做法或涉及商业秘密,则受到损害的美国企业可以向美国国际贸易委员会起诉。若美国国际贸易委员会确定有违法行为,则有权颁布排除令和禁止令。排除令包括有限排除令和无限排除令,前者可禁止被诉企业及有关公司的产品进口,后者会将所有涉案产品不论来源排除出美国市场。禁止令则主要针对美国企业。反倾销调查会导致关税并有时效规定,而337调查可导致产品长期禁止进口和销售。

337条款的使用门槛较低,但是对中资企业的效果却非常明显。其一,任何美国企业都可到美国国际贸易委员会上诉,甚至包括以收购专利及诉讼大企业侵权盈利的非执业实体(Non-Practicing Entities),例如2011年华为即遭遇InterDigital公司的诉讼。其次,在337立案调查中并不需要证明美国产业受到了损害,只需证明侵权事实和美国确实存在相关产业即可。但是,中资企业在应对337案件时却面临很多困难。首先,337案件不仅调查期限较短,平均约12至18个月,而且法律成本远高于双反案件的诉讼费用,常超过千万美元。因此中小企业的应诉难度较高,往往选择不应诉并导致缺席判决。曾有先例是由于中方企业的不应诉,而导致所有生产该产品的中国企业均失去美国市场。最后,近年华盛顿较为强调以337案件调查应对中国企业的商业秘密盗窃问题。2011年,美国国际贸易委员会在天瑞铸钢车轮案的判决中确定了委员会对发生在中国的商业秘密侵权行为拥有管辖权这一先例,之后针对中国企业的商业秘密337调查数量迅速增长。2013年,白宫发布反对外国盗取商业秘密报告,进一步将商业秘密保护提到新的重要性高度。另外,如果美国企业遭遇美国国际贸易委员会作出不利裁决,337条款授权美国总统根据政策原因否决排除令,例如2013年三星诉苹果案即以苹果败诉,但是美国贸易代表在总统审查程序中否决了排除令终裁。

机电产品是中国对美国出口金额最高的两类产品,对于中国的机电行业近年美国也出现了多起337调查。此外,近年医药行业对中国不断发起337调查,电影音乐行业也就知识产权问题成功使国会作出反应。

5.  201条款 (Section 201 of the Trade Act of 1974)

1974年贸易法的第201条款允许美国国际贸易委员会针对受到进口商品严重损害或威胁的国内产业的某个产品采取暂时限制或者施加关税,属于“保障性”关税(“safeguard” tariff)。这个条款有一些限制性因素,例如有暂时性、只针对几种产品,以及不能仅仅针对某一国家使用。例如,上一次美国政府使用该条款是布什政府在2002年以201条款对钢铁行业施加了30%关税,在欧盟和中国于WTO上诉后,布什政府于2003年停止实施。但是,近期美国钢铁行业不断表示双反关税仍不足以限制中国进口,要求再额外启动201条款并施加保障措施关税,事实上形成“三反”。

(二)特朗普政府可能实行,但可能受到国内法律和WTO规则制约的贸易保护措施

1.  边境税收调整(border tax adjustments)

边境税收调整是共和党税收改革的重要部分,特朗普政府可能推动其实现。边境税一方面有助于缓解减税措施造成的财政收入短缺,但更重要是作为类似出口补贴的贸易保护政策。边境税收体系将企业所得税转变成消费税,根据产品的消费地征税,而非生产地或企业总部属地。在边境税收体系下,凡是在美国销售的产品都要被征收边境税,包括美国本土生产本土销售的产品和进口产品,而出口产品则不需要被征税。这种税收体系相当于给出口商税收优惠(补贴),受到美国出口导向型企业的支持,但与WTO原则有冲突,欧盟已经明确反对。

2.  指责中国为汇率操纵国,或将反补贴法律适用于汇率低估

特朗普政府一直将美国的贸易逆差归咎于其他国家刻意压低汇率,不仅指责中国为汇率操纵国,还将矛头指向了日本、德国。虽然根据美国财政部的标准,中、德、日三个国家都不符合汇率操纵国的条件(日本和德国没有干预汇市的证据,中国通过干预避免人民币贬值),但显然特朗普及其团队并不介意“操纵”与否本身,而是因为中国、德国和日本同为制造业大国且对美国持续的商品贸易顺差。特朗普团队认为对美国有贸易顺差的国家都是“抢了美国人的工作”,是实施了“不公平”贸易政策的竞争对手。

即便特朗普不能施压财政部将中国定义为汇率操纵国,他也可能将反补贴法律适用于汇率低估(而不一定需要操纵的证据),或在新的贸易协定中加入可执行的汇率条款,对汇率低估的国家实施反补贴关税。

3.  122条款 (Section 122 of the Trade Act of 1974)

根据the Trade Act of1974,特朗普可以以大规模且形势严峻的国际收支逆差为由对进口商品暂时性地征收最高15%的从价税或进口配额,实施的时间最长为150天。总统无需提供国家安全受到威胁的证据即可发动该条款,但是在浮动汇率制度下很难出现形势严峻的国际收支逆差。若特朗普仍强行发动该条款,中国也很难通过WTO的机制来解决争端,因为申诉时间和合理执行期(Reasonable Periodof Time, RPT)的存在使得争端解决时间很可能超过150天。

4.  301条款(Section 301 of the Trade Act of 1974)

只要认定贸易对手有“不公平或者歧视性的手段对美国商业产生限制”,美国政府就可以根据301条款启动调查和实施反击。80年代里根政府就基于301条款对日本实施了100%的关税,1999年美国利用此条款对欧洲的农作物实施了长达10年的100%的关税。虽然这种单边贸易报复措施已经不再符合当下WTO的原则,但仍时有发生,例如2010年奥巴马政府就接受了美国钢铁工人要求美国贸易代表启动301条款调查的要求。

但是,1994年底生效乌拉圭回合协议法案(Uruguay Round Agreement Act, URAA)发布行政措施声明后,301条款得到了WTO的较强限制。受WTO框架约束的案件首先需要上诉到WTO,并在得到审查专家小组或上诉机构的允许后才可以采取相对反制措施。但是,没有受到WTO框架约束的不当行为或歧视性操作则不受约束。

5.  232条款 (Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962)

232条款允许隶属于美国商务部的工业安全局(Bureau of Industry and Security, BIS)针对进口对“国家安全”的负面影响启动调查。工业安全局对进口到威胁国家安全的标准的解释是,会提高美国对不安全或不可靠的进口商品的依赖性,或者从根本上威胁美国本土国防需求相关产业的能力。但是在当前的国际贸易情形下,这一标准明显不再适用,因此发动该条款会引起较强的法律争议。事实上,1995年美国加入WTO后仅启动过两次232调查(1999, 2001),并且结果都是工业安全局不推荐总统使用该条款。

6.  挑战甚至摒弃WTO规则

特朗普可能会以乌拉圭回合协议法案中的111(a)条款为由单方面对WTO成员国提高关税,但是该条款存在很强的限制性很法律争议。111条款允许总统额外施加关税,但是要求非歧视性(不得仅仅针对中国)并且存在数额上限。特朗普更可能会针对WTO框架要求进行规则补充或调整的谈判,例如中国加入WTO政府采购协议谈判,WTO环境商品协定谈判,或者提出国有企业的竞争中性等等限制性条款等。

极端情况下,特朗普有权单方面宣布退出WTO,但是这并不代表履行WTO协议的所有法律条款自动失效,例如乌拉圭回合协议法案即需要国会通过才能停止。因此,如果特朗普宣布退出WTO,其他国家有权立即放弃WTO承诺并对美国产品提高关税,但是美国仍然受到乌拉圭回合协议法案所履行的WTO协议约束,无法立即消除所承诺的关税减让。


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